Resensi: HIPER REGULASI DI ERA REFORMASI

Oleh Tri Sulistianing Astuti

 

Judul buku          : Perkembangan Pembentukan Undang-Undang di Indonesia

Penulis                 : Dr. Bayu Dwi Anggono, S.H, M.H.

Penerbit              : Konpress (Konstitusi Press)

Tahun                   : 2014

Halaman              : xxxii + 332

 

Make them for the public good”.

John Locke (Two Treaties of Civil Goverment)

 

Sepotong pendapat John Locke tersebut mengisyaratkan bahwa undang-undang yang dibuat oleh kekuasaan legislatif adalah yang dapat memberikan kebaikan bagi masyarakat. Kutipan ini cukup mengganggu jika disodorkan pada realitas hukum Indonesia di era reformasi. Salah satu fenomena penting di era reformasi adalah maraknya judicial review di Mahkamah Konstitusi bersamaan dengan meningkatnya kuantitas produksi undang-undang yang disahkan oleh DPR. Kuantitas dan kualitas produk tidaklah selalu linier, justru cenderung dipertanyakan melalui pisau judicial review.  Dr. Bayu Dwi Anggono mewacanakan dan menulisnya dalam buku Perkembangan Pembentukan Undang-Undang di Indonesia.

Buku ini bersumber dari disertasi Dr. Bayu Dwi Anggono pada Program Doktor Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia dengan judul “Asas Materi Muatan yang Tepat Dalam Pembentukan Undang-Undang, Serta Akibat Hukumnya: Analisis Undang-Undang Republik Indonesia yang Dibentuk pada Era Reformasi (1999-2012)”. Alurnya runtut memberikan logika pentingnya asas materi muatan undang-undang yang tepat pada peningkatan kualitas undang-undang di Indonesia.

Buku dibagi menjadi lima bab. Diawali dengan penjabaran penelitian dan teori konseptual tentang undang-undang, meliputi pemahaman, pembentukan, dan pengujian undang-undang. Studi di empat negara (Belanda, Jerman, Finlandia, dan Vietnam) memberikan deskripsi dan komparasi yang cukup signifikan bagi peningkatan kualitas undang-undang di Indonesia.

Menarik untuk disimak, sejak bab pendahuluan penulis telah menyajikan kontradiksi atas teori hukum yang baik, yakni hukum yang harus didasarkan pada prinsip manfaat, diketahui semua orang, konsisten, pelaksanaannya jelas, sederhana, dan ditegakkan secara tegas, justru tidak terlihat pasca Orde Baru. Hal ini terkalkulasi dengan membengkaknya jumlah peraturan perundang-undangan hingga menimbulkan hyperregulation. Prof. Dr. Maria Farida Indrati S, S.H., M.H., dalam pengantarnya, sepakat dengan penulis  bahwa sejak bergulirnya reformasi yang ditandai perubahan UUD 1945, telah terjadi perubahan pemahaman dan paradigma dalam pembentukan undang-undang. Ada kecenderungan pembentuk undang-undang semakin boros dan terlalu membesar-besarkan persoalan (hal xiii). Hiper regulasi  ini yang menjadi titik tolak atas pentingnya pemahaman dan penggunaan asas materi muatan yang tepat dalam pembentukan undang-undang yang berkualitas tinggi. Asas materi yang tepat merupakan aspek yang sangat penting dan dominan dalam pembahasan dalam bab selanjutnya.

Penulis buku, yang berprofesi sebagai Dosen Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Jember, menuturkan urgensi keberadaan asas-asas pembentukan undang-undang yang baik. Uraian tersebut akhirnya akan mengerucut pada asas materi muatan yang tepat, sebagai salah satu asas penting dalam pembentukan undang-undang. Sentilan terhadap kemungkinan undang-undang kadang-kadang membahayakan kebebasan warga negara juga tersirat dalam bab dua. Produk hukum yang lahir dari proses legislasi tidak dapat lepas dari pengaruh politik sehingga kontrol diperlukan dalam pembentukannya (hal. 45).

Untuk mendukung premisnya, penulis pun menyertakan pendapat ahli hukum di Indonesia  perihal pentingnya asas materi muatan undang-undang Indonesia. Disertai legitimasi dalam aturan-aturan hukum Indonesia, mulai dari payung hukum Indonesia (tegas dalam UUD, Ketetapan MPR, Undang-undang) hingga ditegaskan melalui serangkaian argumentasi aturan-aturan yang perlu untuk melindungi hak dasar, warganegara, pembagian kekuasaan, dan pengaturan pendapatan belanja penyelenggara negara (hal. 63-99).

Menguji Undang-Undang

Ketidaktepatan materi muatan dan hiper regulasi ini membuka wacana akan hak menguji undang-undang sebagai penjaga kualitas produk hukum. Kilas balik sejarah Indonesia menunjukkan bahwa dialektika hak menguji undang-undang dimulai sejak sidang BPUPKI pada 15 Juli 2015, atas usulan M. Yamin tentang perlunya Mahkamah Agung memiliki hak “membanding-bandingkan undang-undang”. Namun, sidang ini tidak memberikan keputusan sehingga UUD 1945 sebelum perubahan tidak mencantumkan aturan perubahan. Mahkamah Agung sempat mendapatkan hak menguji, tetapi sebatas pengujian pada peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang (hal. 150).

Ide pengujian undang-undang berlanjut di era reformasi dan memberikan hak menguji kepada MPR berupa pengujian UUD 1954 dan Ketetapan MPR. UUD 1945 setelah Perubahan akhirnya menuntaskan dialektika ini melalui pembentukan Mahkamah Konstitusi (MK) sebagai lembaga yang berwenang menguji UUD yang dicantumkan dalam Pasal 24C ayat  (1) UUD 1945 (hal. 151).

Menurut Dr. Bayu, MK dalam kurun waktu 2005-2009, telah menghasilkan 150 Putusan atas 73 UU yang diajukan judicial review. Dari jumlah putusan tersebut, 40 diantaranya dikabulkan (hal. 234). Tingginya angka judicial review menunjukkan bahwa kualitas produk legislasi DPR masih buruk. Selain itu, pasca reformasi (1999-2012), telah hadir 200 undang-undang non undang-undang kategori daftar kumulatif terbuka, 14 undang-undang diantaranya diindikasikan tidak memuat materi yang seharusnya diatur (hal. 293). Pada titik inilah hiper regulasi menjadi berbahaya karena merugikan secara substansi, anggaran, dan bahkan bagi kepastian hukum itu sendiri. Kepastian hukum yang diidamkan justru menjadi eksekutor yang salah karena penerapan asas materi yang tepat diabaikan sehingga menghasilkan produk hukum yang tidak berkualitas.

Meningkatkan kualitas undang-undang di Indonesia menjadi pokok bahasan yang menarik untuk dicermati karena muncul solusi atas masalah hiper regulasi. Dimulai dari memahami proses pembentukan undang-undang. Secara garis besar, penulis membagi periode pembentukan undang-undang menjadi dua, yakni periode pembentukan undang-undang sebelum perubahan UUD 1945, dan periode pembentukan undang-undang pada UUD 1945 setelah perubahan. Titik berat pembahasan adalah pada badan legislator dan proses legislasi yang terjadi.

Realisasi Program Legislasi Nasional (Prolegnas), yang menjadi tolok ukur kinerja DPR sebagai badan legislator, tidak terpenuhi disebabkan fraksi-fraksi cenderung mengabaikan kinerja legislasi dan ketidakjelasan politik legislasi. Banyak fraksi yang tidak memiliki kebijakan RUU mana saja yang layak untuk diperjuangkan menjadi prioritas. Ditambah lagi, mayoritas komisi di DPR lebih memprioritaskan pelaksanaan fungsi pengawasan dan penganggaran (hal. 237). Muaranya adalah kegagalan politik legislasi, yakni pemerintah dan DPR gagal merumuskan kebijakan pengaturan yang mengutamakan kepentingan rakyat.

Kegagalan ini akhirnya mendorong berbagai kelompok/lembaga berlomba-lomba mengajukan topik atau judul undang-undang sehingga wajar ditemukan banyak undang-undang yang disahkan tidak masuk dalam Prolegnas. Kriteria RUU yang layak jadi prioritas dan diajukan dalam Prolegnas terlalu umum sehingga jumlah RUU dalam Prolegnas terlalu banyak dan tidak sesuai dengan kebutuhan hukum masyarakat. Jumlah yang banyak serta kualitas RUU yang diajukan belum mempertimbangkan kapasitas dan ketersediaan waktu legislasi sehingga kinerja legislasi rendah dan terkesan seadanya karena tanpa persiapan bahan yang memadai. Akibatnya, pembahasan RUU dengan waktu yang relatif pendek tidak dapat menghasilkan kualitas yang relatif baik (hal. 240).

Rendahnya partisipasi masyarakat, belum terlembagakannya fungsi legislative review/excecutive review, efektivitas kinerja dan kualitas Badan Legislasi, waktu pembahasan RUU yang dihabiskan untuk hal teknis kalimat, kinerja legislasi pemerintah yang menunjukkan kurangnya tanggungjawab dalam  pembuatan undang-undang, anggaran yang tidak tepat sasaran, hingga pengaruh asing dalam pembentukan undang-undang yang menyentil syarat International Monetary Fund di masa krisis, dianggap penulis buku sebagai masalah dalam penyusunan dan realisasi Prolegnas. Permasalahan tersebut kemudian menjadi pintu masuk untuk mencermati implementasi reformasi regulasi empat negara, yakni Belanda, Jerman, Finlandia, dan Vietnam.

Reformasi Regulasi Empat Negara

Reformasi regulasi dipaparkan sebagai motor yang lebih kompleks dibandingkan deregulasi. Deregulasi hanyalah salah satu bagian dari reformasi regulasi. Mengambil intepretasi dari Organisasi Untuk Kerjasama Ekonomi dan Pembangunan (OECD), reformasi regulasi merujuk pada perubahan untuk meningkatkan kualitas regulasi, yaitu meningkatkan kinerja, efektifitas biaya, kualitas hukum peraturan, serta terkait formalitas pemerintah (hal. 259).

Dari empat negara yang dikaji, dapat ditarik benang merah bahwa reformasi regulasi adalah hal yang lazim dilakukan untuk mengatasi rendahnya mutu regulasi serta mengakomodir kebutuhan  masyarakat dan negara yang bersifat dinamis. Hiper regulasi, beban biaya yang membengkak, dan berkurangnya penghormatan terhadap hukum menjadi pemantik reformasi regulasi.

Belanda menerapkan enam kriteria untuk regulasi yang berkualitas di Kementrian Kehakimnan, yang mencegah tumpang tindih regulasi serta fokus pada manfaat dan efesiensi (hal. 260-262). Jerman membuat kebijakan Programme Bureaycracy Reduction and Better Regulation, legal quality inisiatives, legislative simplification initiative, dan pembentukan data base (hal. 263). Finlandia meningkatkan kualitas undang-undang dengan menetapkan agenda perbaikan legislatif, membentuk komite regulasi dan konsultatif, menerapkan kehati-hatian mulai dari proses perancangan, evaluasi terhadap altenatif dan dampak serta implementasi sistem mutu dan data base (hal.264-266). Vietnam menjawab tuntutan warganegara dan dunia  usaha akan kebutuhan regulasi yang berkualitas dengan Project 30 dan Law on the Promulgation of Legal Normative Documents.

Salah satu terobosan Vietnam yang menarik untuk dilihat implementasinya di Indonesia adalah dukungan resmi terhadap penilaian dampak regulasi (regulatory impact asessment) sebagai kunci untuk meningkatkan kualitas regulasi baru (hal. 268). Namun, sayangnya penulis buku tidak memberikan eloborasi yang lebih mendalam atas inovasi ini.

Dukungan resmi menjadi alat yang penting untuk menindaklanjuti analisa/masukan atas dampak regulasi dari berbagai pihak. Saat ini, pemerintah Indonesia masih merespon secara sporadis. Mayoritas inisiatif judicial review diajukan oleh individu/lembaga non pemerintah. Padahal, pemerintah pun berhak atau malah berkewajiban untuk mengajukan judicial review atas regulasi yang tidak tepat sasaran/berkualitas rendah.

Urgensi Asas Materi Muatan

Pada bagian terakhir, penulis menyimpulkan alasan yang mendasari urgensi asas materi muatan yang tepat, yakni: (i) merupakan sarana untuk memastikan dalam pembentukan undang-undang harus benar-benar memperhatikan materi muatan yang tepat yaitu materi yang memang seharusnya diatur dengan undang-undang; (ii) berguna untuk memudahkan pembentuk dalam mengindentifikasi kebutuhan pembentukan undang-undang; dan (iii) sebagai sarana sarana pembeda untuk mengetahui materi apa yang harus diatur dengan undang-undang dan materi apa yang harus didelegasikan pengaturannya kepada peraturan di bawah undang-undang (hal. 291-292).  Asas materi muatan yang tepat berpotensi besar untuk membendung hiper regulasi pasca reformasi, tentunya tanpa mengabaikan proses pembuataan undang-undang, proses pengujian, dan peran pemerintah harus berjalan simultan untuk meningkatkan kualitas undang-undang.

Hal yang kontroversial menurut Dr. Bayu adalah temuannya dalam kesimpulan mengenai 14 undang-undang dari 428 undang-undang (atau berjumlah 200 apabila dikurangi undang-undang kategori daftar kumulatif terbuka) yang dibentuk sejak 1999-2012 terindikasi tidak memenuhi butir-butir materi muatan undang-undang atau dengan kata lain “bukan materi yang seharusnya diatur dengan undang-undang”.

Dengan menanggalkan atribut komersial, penerbitan tulisan disertasi menjadi buku tentunya bertujuan untuk menjangkau audiens yang lebih umum bahkan awam terhadap subyek perundang-undangan. Dari segi tata bahasa, alur penulisan, dan pilihan kata, buku ini mudah untuk dibaca dan runtut sehingga mampu memberikan gambaran yang jelas terhadap pemasalahan. Namun, perlu kiranya penulis mempertimbangkan untuk memberikan porsi lebih banyak tentang pembahasan metode reformasi regulasi di empat negara atau malah lebih untuk memberikan kelegaan yang lebih lama. Ditambah lagi, kajian ini menarik dan memiliki nilai jual tersendiri untuk menjangkau audiens beragam serta layak dieksplorasi untuk penerbitan edisi berikutnya.

Terlepas dari kekurangan buku ini, yang sangat minim tentunya dibandingkan kelebihannya secara akademis maupun praktis, buku ini wajib untuk dimiliki oleh mahasiswa/aktivis/pembaca yang berminat dan bergelut pada subjek perundang-undang sebagai referensi Ilmu Pengetahuan Perundang-undangan (Gesetzgebungswissenschatf). Kajiannya yang lugas menjadi pengingat bahwa hiper regulasi dapat dicegah sejak awal pembentukan undang-undang, yakni dengan kepedulian atas asas materi muatan tepat.

 

#Telah dimuat di Majalah Konstitusi, Februari 2015

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *